“美欧日在中国眼皮下互相拆台, 最后便宜了第三股势力”: 白宫高官的忧虑｜文化纵横
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曾任白宫国家经济委员会副主任
✪ Rebecca Kysar
✪ 西东 (编译)、迦然 (审校)
文化纵横新媒体
【导读】过去多年来，把中国塑造为“威胁”，以维护世界经济安全为名推动美国优先的政策，成为美国一大外交策略。然而美国政府最新推出的千亿美元级《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》两项举措，却因盟友国家对标政策的出台，而面临触礁。本文作者就忧心忡忡地指出，美国盟友及伙伴国“各自为战”的举动，将使所有人陷入“逐底竞争”的恶性循环之中。
作者为美国的新产业政策辩护，认为美国补贴特定行业不会对他国造成负面影响，他国可从新技术发展中受益，而美国的初衷是确保供应链安全、摆脱对中国的依赖，并不排斥盟友及伙伴合作。作者以全球最低税为例，将冲突矛头指向跨国公司。跨国资本利用各国税收政策的差异来谋利，而各国争相降税吸引企业的做法致使经合国家的平均企业税从1980年的45%降至2020年的23%。在清洁能源、半导体等关键行业，具备专业技术和资源的跨国巨头引发了政府间对抗，如果日本、韩国、欧盟继续与美国进行补贴竞赛，获胜者只有跨国公司们。
在台积电、三星纷纷对美国新产业政策表达不满的情况下，此文展露出借批判跨国公司来转移矛盾的意图。然而就如文章所述，对盟友及伙伴示好的政策，都可能受到信奉“美国优先”的反对派的阻挠，美国政府能否在国内和国际之间找到平衡，避免雄心壮志的一揽子计划流产，恐怕不是拜登任期内能够完成的任务。
本文为文化纵横新媒体原创编译“美国之变的想象与真实”系列之五，编译自美国Foreign Affairs杂志（2023年5/6月刊），原题为《美国新产业政策的危险——如何阻止全球再陷逐底竞争？》（《The Perils of the New Industrial Policy：How to Stop a Global Race to the Bottom》）。由于作者立场、议题设置等原因，本文仅反映局部信息，仅代表作者观点，供读者参考辨析。
文化纵横新媒体 · 国际观察
2023年第13期 总第118期
2021年G7峰会后，拜登政府与近140个国家达成具有里程碑意义的全球最低税协议，该协议将公司税率定在15%，意在“结束持续数十年的破坏性税收竞争”。在现行制度下，跨国公司更倾向于将利润转移到低税收管辖区，国家更可以通过“恶意降税”招商引资，陷入美国财政部长耶伦所说的“全球逐底竞争”。如今全球最低税率的大范围签署，表明各国政府都已认识到，在这场恶性竞争中，除了逃税的跨国资本外，几乎没有国家能够受益。结束这场零和游戏，将使大多数国家过得更好。简言之，全球最低税率打破了狭隘的竞争，促进了合作共赢。
为鼓励关键领域的经济活动，拜登政府采取了税收激励措施。税收优惠和其他补贴是美国应对气候变化和确保供应链安全的核心举措，这包括两项具有里程碑意义的法案，《通胀削减法案》（IRA）和《芯片与科学法案》（chips and science act）。
摆在美国面前的一个重要问题是：新的产业政策，是否会引发盟友和其他友好国家的新一轮“逐底竞争”？这将与政策初衷相悖。在《通胀削减法案》中，电动汽车的税收抵免，取决于关键零件的生产地，“无意地”将欧盟产品排除在抵免之外，而欧盟将汽车行业视为支柱产业。《芯片与科学法案》促使相关公司将半导体产能转移出中国大陆及台湾地区，但也可能使日本、韩国、欧盟的生产受到威胁。如果不给予美国盟友及伙伴新的合作契机，他们可能会采取针对性的措施来反击，比如以《购买欧洲法案》对标《通胀削减法案》。在西方各国对中美竞争担忧日趋加剧的情况下，美国受到了采取更多“保全供应链”措施的压力，比如现在就有人呼吁拜登政府在制药和船舶产业采取类似的政策和补贴。
由税收补贴政策带来的新一轮“逐底竞争”并非不可避免，国际合作的相关内容已被纳入《通胀削减法案》里的大头，也就是清洁能源补贴中。拜登政府起始便认为“全球合作”是必要的，但为了避免友好国家的相互竞争，拜登政府需要更多政策和外交的努力。
基于此，在全球最低税多边合作的成功基础之上，美国需要一个更开放合作、更可持续的模式来应对其他国家的经济挑战。而中国已对半导体、电动汽车、软件和技术硬件等战略性行业进行补贴。如果美国无法建立可持续的模式，盟友及合作伙伴可能各自为战，陷入税收补贴的逐底竞争中，并无力阻碍“经济威胁”。
（本文发表截图）
▍共赢游戏：全球最低税的成功经验
在大国竞争加剧和经济不安全加剧的背景下，全球最低税推行的理由是强有力的：几十年来，各国政府都蒙受着争相降税带来的损失，那些所谓的“税收避风港”吸引着跨国资产不断转移，尽管他们在那些国家的业务寥寥。
2008年金融危机之前，经营转移很少受到各国政府的审查。但经济衰退迫使各国政府谋求新的收入来源，偷逃公司税的问题才被反复提及。2012年秋的英美听证会显示，许多跨国公司积极利用各国税收差异。例如微软通过将知识产权转移至百慕大、爱尔兰和新加坡来避免三年65亿美元的税款，而星巴克一位高管作证其英国公司将部分收入转移到荷兰的一家子公司逃税。更有一家会计事务所的泄密表明，卢森堡帮助避税的公司高达340家。
逐底竞争的代价，从长期看是巨大的。2000年经合组织国家的平均公司税是32%，二十年后降至23%，而在1980年前后，这一数字很少低于45%。对美国来说，降低公司税的代价尤为昂贵：据统计，公司税每降低1%，十年内联邦政府收入将对应减少1000亿美元。2017年，美国迫于压力将公司税从35%降至21%。跨国资本的避税获利以牺牲普通工人和其他人为代价，因为政府要么需提高其他税收，要么减少政府投资或服务来填补空缺。
以上事实，促使拜登政府集全球之力，结束企业税的逐底竞争。2021年，那些曾被称作“避税天堂”的国家签署了协议，以避免潜在的收入损失和国际声誉的折损，甚至像中国这样的美国竞争对手也认为，全球最低税率的合作符合其国家利益。如果全球最低税率能全面实施，该协议能使全球企业税收增加约2200亿美元，换言之9%。
然而全球最低税的签署，在美国国内遭遇了阻碍。在起草《通胀削减法案》时，西弗吉尼亚州的民主党参议员乔·曼钦（Joe Manchin）坚称，该法案将全球最低税的措施从最终立法中删除了。他认为，如果美国在其他国家之前，先批准税率，将使美国公司处于不利地位。美国的按兵不动，并未影响其他国家推进税率调整，欧盟成员国将在2023年底前实施全球最低税。事实上，该协议允许各国对跨国公司在其境内业务征收最低15%的税率，而不管公司将利润转移到哪家外国实体。
倘若美国政府缺席全球最低税协议的签署，美国与欧盟及其他盟友的贸易经济关系将进一步恶化。例如，外国政府对美国公司执行该协议，而美国政府可能出于本土公司的利益，出台报复性政策相威胁。但这种紧张局势是可以避免的。实际上，特朗普2017年的减税方案，将于2025年到期，国会有机会使美国税法符合全球最低税，并在此过程中增加收入。但现在的问题是，国会和2025年执政的政府，是否会采取相应的行动。
▍新一轮竞争：芯片，我的还是你的？
颇具讽刺意味的是，在全球合作提高企业税的历史性时刻，各国开始变相进行企业补贴，试图让跨国公司把经营活动转移至自己的司法管辖区内。而美国的《通胀削减法案》和《芯片与科学法案》无疑加剧了这一趋势。
美国出台的这两项法案，都旨在应对关键行业的挑战。《通胀削减法案》在未来十年将为清洁能源和绿色技术提供近4000亿美元的政府支持，其中约四分之三以税收抵免的形式提供。一则分析发现，到2030年，该计划的执行将使美国温室气体的排放量比2005年低32%~42%。《芯片与科学法案》为在美国建造工厂的跨国公司提供超600亿美元的补贴，以寻求供应链多样化，并尽可能不再依赖中国大陆及台湾地区。这其中约240亿美元以税收抵免的形式发放，其余以赠款和补贴贷款形式出现。
我们认为，对特定行业的税收抵免与全球最低税并不冲突。全球最低税主要防止公司利润（特别是牵扯到知识产权）转移至低税收管辖区，但它无法对当下的制造业竞争施加影响，因为虽然两项法案都包含税收抵免，政府却可以通过特定方式进行结构化补贴，以避免算作减税。加之直接赠款和补贴贷款的形式，全球最低税的要求并非不可逾越。
所以这种特定行业的补贴并不一定导致新的逐底竞争。在理想情况下，一个国家应当能补贴特定行业，例如清洁能源，而不给其他国家平添成本。而且这种应对气候变化的补贴，也可能使其他国家从新技术中受益。这就是《通胀削减法案》想要达成的目标。在该法案中，大多数税收抵免都适用于美国生产商，而没有对其技术获得地的限制。当然，如果企业能满足美国及其属地制造的要求，能加计10%的奖金，但大多数条例并不针对境内生产。通过这种方式，《通胀削减法案》加强了合作而不是竞争。
不过既然一些措施是为了将关键供应链转移至美国或留在美国，那也必然会牺牲盟友及合作伙伴的部分利益。《芯片与科学法案》的补贴仅适用于美国境内的半导体工厂，《通胀削减法案》里电动汽车7500美元的税收抵免仅适用于在北美组装且电池符合法案要求的几款车型。另外，该法案要求汽车电池关键矿物要有一定比例来自美国自由贸易协定伙伴，或在北美回收；电池组件有一定的比例是在北美制造的，并随时间推移增加本土制造的份额。
而美国有充分的理由去执行这些关键行业的补贴。首先，美国的半导体和其他关键商品的生产依赖于中国及其他竞争对手原材料的供应，造成了重大国家安全风险。其次，中国台湾生产了全球90%以上的最先进半导体，中国未来的任何举动都可能对美国经济构成挑战。鉴于半导体行业的特性，重新建设转移的准备时间极长，因此其后果具有相当破坏性。此外经验表明，美国私营部门难以独自开发台湾芯片的可行替代品。换句话说，目前的现状是关键商品的生产已经过度集中在中国或易受中国影响的地区和国家，所以这种不平衡的态势亟待美国及其他国家通过反补贴进行干预。
有需指出的是，这些法案意欲达成的目标都是正确的，譬如振兴美国工业生产、提高美国工人工资、及免受重大供应链中断等等。但需声明的是，美国并无仅仅谋求自身利益的动机：因为如果仅专注国内产能，会导致政府开支猛增、工人生活水平的降低等负面影响。因此美国有充分的动力寻求与盟友及伙伴的合作。
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▍沮丧的事实：来自盟友的背刺
令人沮丧的是，许多盟友及伙伴将美国的专项激励视作逐底竞争的新形式。2022年12月，韩国在颁布新一轮半导体补贴后，其财政部立即呼吁更大补贴，而立法机构也在认真考虑。2023年2月，日本也批准了对半导体行业的新一轮补贴。与此同时欧盟也在考虑为半导体行业提供新补贴。而中国台湾也颁布了半导体的税收抵免，旨在保持台湾半导体的领先位置——当然，这与美国及其他国家的目标完全背道而驰。
欧盟对美国的清洁能源政策，特别是电车补贴反应激烈。2023年1月，法国总统马克龙猛烈回应，“你在伤害我的国家。”2023年3月，欧盟委员会宣布，拟2030年实现40%清洁能源技术产品本土造，并在汽车电池和其他行业所需关键矿物设定了类似目标（本土生产10%的关键原材料，加工至少40%的关键原材料）。欧盟也随之松绑了国家补贴制度，允许成员国采用“对等补贴”（matching aid）与欧盟以外国家进行竞争。该条例采取的唯一要求是“某些企业存在转出欧洲的现实风险”。而欧盟的政策是否会引发适得其反的逐底竞争，取决于各成员国本身的行动。
新一轮的补贴竞争将削弱法案本身的初衷。危险在于，这些补贴将被消化成企业的税后利润和水涨船高的生产成本，而不是帮助政府开发绿色技术和供应链的多样化，更难以提升工人薪资。以半导体行业为例，仅有少数公司具备专业知识和资源，能够承担建设新工厂的昂贵开支，而且这些需要规模经营和范围经济。这一产业里的企业巨头甚至可以引发国家政府间的对抗。如果日本、韩国、欧盟继续与美国进行补贴竞赛，最终的结果是半导体产业不仅从中国大陆和台湾迁出，更将从自己国家迁出。而这场逐底竞争的获胜者只有跨国公司们。
补贴竞争推高的生产成本不容忽视。在《通胀削减法案》的某些条例里，从事清洁能源技术的企业需将生产转移至美国或少数几个选定国家中（仅有使用美国制造材料或服务的公司能享受10%的生产和投资税收抵免奖金；电动汽车的税收抵免需满足某些生产阶段，例如最终组装，在北美进行的条例，关键矿物的开采必须在北美及自由贸易协定国进行，比如韩国或澳大利亚，欧盟不在其中）。这些政策逆转了跨国公司仅以最低成本选择生产地的惯例，而这也意味着部分补贴的发放将仅用于抵消在美生产推高的经营成本。
事实上，在美国本土从事清洁能源生产几乎没有经济优势，也维护不了国家安全。尽管美国制造看似带动了工作岗位的增加，但也伴随着隐形成本。例如，这些工人可能原本在其他行业从事生产性工作，已是美国经济的一部分支柱。而本土生产可能推高清洁能源及相关产品的价格，导致国内整体清洁能源使用减少、引发消费者不满，其产品在国际上也不具竞争力，最终导致助振经济和维护国家安全的目标难以实现。为了摆脱在绿色技术上对中国的过度依赖，补贴无法完全中立，然而将本土生产放在首位实属本末倒置。我们应将补贴用于降低全球供应链风险上，联合盟友及合作伙伴降低成本，达到共赢。
在俄乌战争与中美关系日趋紧张的局势下，我们承认补贴政策对美国与盟友及伙伴的关系制造了经济裂痕，并提升了外交成本。美国发起的半导体和清洁能源等关键技术的合作可以帮助各国脱离对中国的过度依赖，并顺应美国自身的目标。然而如今各国采取的“分头行动”可能使合作破裂，美国有可能需引入新的工具，譬如军事力量，来将盟友和合作伙伴聚集在一起。
▍美国及其盟友的选择：各输还是共赢？
为避免美国与盟友间适得其反的竞争，拜登政府需要引入新形式的合作，幸运的是，相关政策已见雏形。2023年3月，在欧盟委员会主席冯德莱恩访美期间，美国与欧盟宣布将就电车电池所需关键矿物的自由贸易协定开始谈判。如果该协定顺利达成，采用欧盟关键矿物制造电池的汽车预计占补贴汽车的一半以上，尽管这些汽车的组装仍需在北美进行。这一扩展性的合作显示出美国与其他友好国家签署自由贸易的潜力。
然而，也有迹象表明，国内反对派将对协议达成构成障碍。尽管拜登政府将该协议作为行政令进行，企图绕过国会批准，但参议院财政委员会主席、俄勒冈州民主党参议员罗恩·怀登断言，白宫将不得不与国会合作，否则国会将使其推进变得棘手。而民主党保守派乔·曼钦此前曾批评拜登将清洁能源激励措施扩展至盟友国家的意图，甚至投票反对国税局专员候选人来阻挠拜登的努力。
但拜登政府仍有变通方式推进合作。例如在2022年12月，尽管欧洲表达了对拜登“美国优先”工业政策的担忧，但仍然宣布与美国协调芯片补贴，并且美国商务部表示，争取将此类协调扩散至与更多盟友及伙伴的合作。尽管协议仅就各国管辖范围内的生产做出了激励措施，但是一个在有自由裁量权之下不相互竞标的联盟是有可能达成的。此外，美国可能会出台更多政策来帮助半导体产业的转移，因为据半导体产业专家评估，《芯片与科学法案》可能不足以达成目标。
而来自中国的挑战，不仅限于芯片和清洁能源。2023年3月下旬，参议院国土安全和政府事务委员会的报告指出，中国和印度制造的关键药物的危及美国国家安全。报告引用了战略准备和响应管理局（ASPR）的数据，在用于重症急性护理的通用无菌注射药物中，美国对中印材料的依赖高达90%~95%。美国宾夕法尼亚大学的医疗伦理与政策学院的主席伊曼纽尔（Ezekiel Emanuel）等专家也呼吁关注采购中国药物的风险，他呼吁出台医药行业的税收补贴，将药品生产带回美国。英国金融时报报道，医药业的政策游说已经开始。但医药补贴也将引发与芯片和电车补贴相似问题：触发另一场恶性逐底竞争。
为避免逐底竞争的措施在美国国内面临着重重阻力。比如在达成自贸协定的国家间给予制药业的统一补贴，但国会议员可能对补贴欧盟及他国产品持反对票，而美国和其他友好国家对严重依赖中国或其他“威胁国”的关键产品征收协调一致的关税，可能在政治上更受欢迎。在充足的准备之后，医药生产可以逐步转移至美国及其友好国家。
当然，任何选项都伴随着代价，比如补贴意味着其他方面更多的征税，关税也将抬高物价，但为了一个更强大的、更安全的供应链，这些努力都是值得的。关键行业的补贴政策引发了其他行业的诉求，但我们都知道，只有极少数的行业具备转移现有生产地的充分理由，并且转移的好处能够盖过高昂的成本。
就如美国财政部长耶伦所强调的，避免逐底竞争的协调合作仅限于具有共同价值观的伙伴，而不是整个世界。从本质上讲，“友岸外包”阻止了其他国家利用产业杠杆来破坏他国经济的举措，平衡了产业集中化的风险，并深化了全球经济一体化的程度，但这种一体化仅限于美国及其友好国家。
全球最低税的广泛达成，表明各国可以合作应对跨国公司带来的巨大挑战，它们引发的国与国的博弈无助于生产力的提高，仅是实现了企业利润的最大化。现在的问题是，美国及其友好国家能否在关乎国家安全和气候变化的关键行业找到类似的解决方案，而不是引发新一轮的逐底竞争。这种竞争的代价将由美国及其本土工人承担，并无助于实现供应链安全和清洁能源的转型。
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本文为文化纵横新媒体原创编译“美国之变的想象与真实”系列之五，编译自美国Foreign Affairs杂志（2023年5/6月刊），原题为《美国新产业政策的危险——如何阻止全球再陷逐底竞争？》（《The Perils of the New Industrial Policy：How to Stop a Global Race to the Bottom》）。欢迎个人分享，媒体转载请联系版权方。
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